El andamiaje que establece la Constitución permanece intacto; sin embargo, la dinámica política acelera su transformación
El primer artículo de la Constitución indica que la forma política del Estado es la Monarquía parlamentaria. La Jefatura del Estado quedó reservada al titular de la Corona, cuyas funciones son —fundamentalmente— representativas y formales, mientras que las Cortes Generales asumieron un papel central en el ejercicio del poder político.
Si bien esto es así desde el 29 de diciembre de 1978, la manera en la que se ha desarrollado el poder político en España no ha sido siempre la misma, y el actual escenario político apunta a una nueva transformación de las dinámicas parlamentarias.
La primera misión del Congreso es elegir al presidente de la Cámara, pero la principal es investir al presidente del Gobierno conforme al procedimiento establecido en la Constitución. Dado que las Cortes Generales representan al pueblo español, corresponde al Congreso otorgar su confianza al candidato a la Presidencia del Gobierno. Esta base permanece inmutable. Ahora bien, la aritmética parlamentaria ha provocado cambios significativos en la composición del Congreso y, con ello, en las condiciones para formar y sostener gobiernos.
Tiempos «presidencialistas» (1977-2015)
Hasta las elecciones de 2011 inclusive, la política española era eminentemente «presidencialista» por varios motivos: el bipartidismo solía atesorar entre un 80% y un 92% de los escaños. De hecho, en esta etapa, la lista más votada llegó a obtener un mínimo de 156 diputados (1996), mientras que en otras ocasiones —hasta cuatro— un único grupo parlamentario logró la mayoría absoluta de la cámara. Aunque hay muchos otros factores a destacar, hay uno de esta etapa que es el más importante: la lealtad incondicional de la mayoría parlamentaria al Gobierno. Quien ganaba las elecciones controlaba el parlamento y, con él, el Ejecutivo.
Cuando un grupo parlamentario con mayoría absoluta investía al presidente del Gobierno, el Parlamento quedaba desnaturalizado. El Gobierno contaba con el respaldo partidista de la Cámara, por lo que ponía y disponía sin atender a la voluntad de los parlamentarios. Cuando no alcanzaba la mayoría absoluta, bastaba con que otro grupo, como IU, CiU o el PNV, le prestara algunos votos o se abstuviera para facilitar la investidura y su posterior agenda de Gobierno.
Entonces, la estabilidad quedaba asegurada: Moncloa expedía sus proyectos de ley y su grupo parlamentario los aprobaba en el Congreso, mientras la oposición —desde su posición minoritaria— podía debatirlos, pero difícilmente impedir que la norma llegara al BOE.
¿Más estabilidad? Sí. ¿Menos riqueza democrática? Es posible. El grupo parlamentario quedaba reducido a una prolongación de la bancada azul del Gobierno, con escasa iniciativa propia y sometido a la disciplina de voto. De hecho, cuando el Gobierno temía haber perdido la confianza del Congreso —normalmente durante la votación de los Presupuestos— disolvía las Cortes antes que entrar en negociaciones con otros grupos.
15 de mayo de 2011
El 15M vino a cambiar aquel sistema «presidencialista» que parecía obsoleto. Veintiocho días de acampada en la Puerta del Sol en los que cristalizó la desafección ciudadana. Surgió un movimiento social, pacifista y de carácter populista, que se enfrentó a los estragos de la crisis financiera de 2008, el desempleo y la precariedad, y responsabilizó a una clase política incapaz de ofrecer soluciones. En noviembre de 2011, Mariano Rajoy arrasó en las elecciones generales y obtuvo una mayoría absoluta de 186 diputados para afrontar años de déficit, deuda, paro, crisis bancaria y recortes.
La mayoría absoluta del Partido Popular se convirtió en el caldo de cultivo idóneo para que fermentara el movimiento social del 15M hasta que, al abrirse las urnas en diciembre de 2015, estalló el descontento acumulado. El bipartidismo se desplomó: los dos partidos más votados apenas sumaban el 60 % de los escaños y el PP, como grupo parlamentario mayoritario, obtuvo solo 123 diputados. Irrumpieron nuevas fuerzas que superaron los 23 escaños del PCE en 1979, hasta entonces la mayor representación obtenida por una tercera fuerza política.
Aparecieron un tal Podemos y otro tal Ciudadanos, que juntos sumaban 109 diputados. Ambos, desde posturas ideológicas diferentes, defendían la regeneración democrática. A este nuevo Parlamento multicolor le tocaba formar Gobierno, pero no pudo. El sistema entró en shock: las fuerzas tradicionales se resistían al cambio, mientras las nuevas pujaban por hacerse un hueco.
Tiempos más «parlamentarios»
Prueba de este shock sistémico es la sucesión atropellada de acontecimientos derivados de las elecciones de 2015. Tras no lograr investir a un presidente, se convocaron nuevas elecciones y, para salir del bloqueo, Rajoy volvió a ser investido presidente en 2016. En esa misma legislatura fue desalojado del Gobierno por una moción de censura, precisamente porque un Parlamento atomizado —que depositó en él la confianza para formar gobierno— también podía retirársela cuando considerase que esta había quebrado.
Pedro Sánchez aprovechó esta fragmentación parlamentaria —que Rajoy nunca llegó a dominar— para llegar a la Moncloa. Sin embargo, tras ser investido, mostró resistencias ante esta nueva dinámica «parlamentarista». ¿Qué había cambiado? Que el Gobierno ya no contaba con un gran grupo parlamentario que aprobase sus proyectos: el Parlamento estaba muy dividido y había que convencer a los distintos grupos, negociar hasta última hora y alcanzar acuerdos. Tocaba pisar la pintoresca moqueta del Congreso de los Diputados para poder gobernar.
Los resultados de abril de 2019 abrían la puerta a diversos pactos para formar Gobierno. Sin embargo, las estrategias electoralistas del presidente Sánchez —aún reticente a esta parlamentarización de la política española— llevaron a una nueva convocatoria electoral en noviembre, que lastró ligeramente sus resultados.
La XIV legislatura
El periodo comprendido entre diciembre de 2019 y mayo de 2023 fue aquel en el que entró en funcionamiento el nuevo modelo parlamentario que llevaba años resistiéndose a consolidarse. El hemiciclo coincidió en investir a Pedro Sánchez como presidente del Gobierno al frente de una coalición con UP, normalizando esta fórmula de gobierno, hasta entonces inédita en el sistema actual. Aunque el Parlamento seguía siendo multicolor, había asumido la lógica del acuerdo y la necesidad de negociar continuamente.
De este modo, el Gobierno logró aprobar proyectos de ley con relativo éxito, aunque menos que en la etapa «presidencialista», cuando contaba con un gran grupo parlamentario que le respaldaba fielmente. Además, el Congreso registró un récord histórico de 334 proposiciones de ley presentadas y 20 aprobadas, demostrando que el sistema podía superar el bloqueo normativo en un entorno multipartidista.
Pero esta legislatura resultó ser una especie de oasis: las predecesoras fueron un auténtico despropósito en términos legislativos y su sucesora, la XV legislatura, iniciada tras las elecciones del 23J, mantuvo la lógica parlamentaria de la XIV, aunque con un rendimiento cada vez menor y una parálisis legislativa progresiva. La aritmética parlamentaria, extremadamente compleja por la relación entre un hemiciclo de mayoría conservadora y un Gobierno progresista, fue dificultando cada vez más la gobernabilidad.
La relación de confianza entre el legislativo y el ejecutivo nació lastrada y se fue gangrenando, hasta que Junts votó en contra de los dos decretos «Maricarmen», convocando Sánchez elecciones. Si las elecciones de julio de 2023 ya dieron lugar a una campaña polarizada, la actitud de los actores políticos augura una mayor contienda electoral y una nueva forma de entender las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, que ya no responde a ninguna lógica anterior.
Rumbo al «bibloquismo» parlamentario
En noviembre habrá elecciones y, aunque se desconoce el resultado, sí parece claro qué partidos apoyarán a cada candidato a la Presidencia del Gobierno. Si bien el 23J Junts pudo ser la llave para un Gobierno u otro —con todas las contradicciones que ello implica—, en esta ocasión los de Puigdemont se presentan como una candidatura de bloqueo, por lo que quedan, por un lado, un PSOE de la mano de una amalgama de partidos que apoyarían un Gobierno progresista y, por otro, PP y Vox que formarían un Ejecutivo conservador. Si el proceder parlamentario se resintió en la anterior legislatura, lo hará aún más en la próxima si ambos bloques obtienen un respaldo electoral similar.
Todo se ha reducido a reunir los escaños necesarios para investir al presidente del Gobierno que encabece uno de los dos bloques. Para ello, los partidos aplican lo que se conoce como «ingeniería electoral»: se presentan conjuntamente al Senado y en otras circunscripciones por separado, para maximizar los resultados de su bloque en un escenario donde la diversidad y el disenso resultan cada vez más difíciles de conciliar. De este modo, cuando un ciudadano vota a una formación política, vota también a un bloque definido, puesto que hay dos polos opuestos con la imposibilidad de llegar a acuerdos.
En este contexto, aparece «otro nuevo» partido que intenta acabar con esta tradicional dicotomía: Democracia 21, que ha integrado en su formación los escombros de Ciudadanos. Albert Rivera, que un día prometió acabar con la España de rojos y azules, lanza ahora un mensaje a Miriam González, dirigente de Democracia 21: «Es momento de que el voto sea seguro y no podemos jugar. Hay millones de votos que se van a la basura». Parece que el antiguo centrista ya tiene muy claro cuál de las dos Españas ha de helarle el corazón.
El riesgo de colisión
Toda la estructura política, electoral y parlamentaria se organiza en dos bloques enfrentados que podrán garantizar la investidura de Sánchez o de Feijóo, pero no la estabilidad de la legislatura. En este contexto se acaba erosionando la normalidad legislativa, la acción de Gobierno y, lo más importante, la convivencia ciudadana.
En ocasiones, cuando dos placas tectónicas entran en colisión, una de ellas queda subducida bajo la otra, oculta e impotente. Algo parecido ocurre con un bloque político que no alcanza la mayoría suficiente y queda relegado de la actividad política y legislativa por aquel que sí la consigue. Sin embargo, como sucede en los procesos tectónicos, la presión acumulada puede acabar provocando terremotos o actividad volcánica.
Una parte del país se impone a la otra, porque la polarización ha impedido tender puentes y favorecer pactos de Estado. Así, el turnismo entre ambos bloques podría convertirse en una suerte de revanchismo político cada vez más hiriente. Cuando alguno de los bloques alcance la mayoría parlamentaria suficiente para impulsar reformas constitucionales de manera unilateral, sin acuerdos con el otro bloque, correrá el riesgo de hacer saltar por los aires los muros de carga que sostienen el sistema político común. Para entonces, quién sabe si habrá cemento o consenso suficiente para levantarlo de nuevo.
